Un’economia dei controlli e una visione di sistema per la Manutenzione

Nella storia del nostro Paese i controlli, se organizzati con una visione di sistema, spesso hanno dato certezze socialmente condivise utili per la stabilità e la crescita delle comunità.

È nota l’autorevolezza del curator aquarum per la salute degli acquedotti dell’Urbe in epoca romana, repubblicana e poi imperiale, ma anche del “Magistrato alle acque, nome che riassumeva una serie di magistrature incaricate di sorvegliare e amministrare il regime idraulico del bacino della laguna veneta, nel Governo della Repubblica “Serenissima” tra il 1500 e la metà del XVII secolo. Si può ricordare ugualmente il controllo più che secolare dei Regi Lagni nelle campagne a sud di Napoli, dopo la loro realizzazione agli inizi del Seicento.

In un ben diverso contesto, oggi si avverte una singolare contraddizione. Infatti, negli ultimi decenni si è assistito a un aumento significativo della complessità in molti ambiti, in particolare in quelli economici, sociali, tecnologici; parallelamente si sono diffuse l’attesa di sicurezza e l’esigenza di avere realizzazioni di qualità, con meno corruzione e più trasparenza.

Così l’esigenza dei controlli è aumentata ancora più velocemente anche per l’evoluzione della cultura amministrativa o per l’attesa di integrità e trasparenza, ma il legislatore ha ritenuto di innovare soprattutto all’interno della stessa Pubblica Amministrazione.

In primo luogo, in una visione di sistema, gli interventi per razionalizzarli sono stati poco efficaci per i lunghi tempi di predisposizione e approvazione delle norme, arrivate in ritardo sui nuovi ulteriori cambiamenti del contesto. Lo testimoniano – seguendo lo studio SNA [Scuola Nazionale dell’Amministrazione – N.d.R.] e IRPA [Istituto di Ricerche sulla Pubblica Amministrazione – N.d.R.] Lo stato dei controlli nelle Pubbliche amministrazioni, a cura di Elisa D’Alterio, giugno 2013 – 21 provvedimenti specifici tra Leggi e Decreti Legislativi approvati tra il 1989 e il 2012, ai quali si dovrebbero aggiungere, tra l’altro, direttive, delibere, linee guida, circolari, emanate da Presidenza del Consiglio, Corte dei conti, Ragioneria generale dello Stato, e Commissione indipendente per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche.

In secondo luogo, molti cittadini e corpi intermedi hanno mostrato una insofferenza crescente per gli stessi controlli, percepiti sempre di più come sovrastruttura obsoleta e non come una condivisione responsabile per contribuire alla stabilità e alla crescita.

All’interno dell’universo delle verifiche dipendenti da un rapporto con la sfera pubblica, se non altro per gli aspetti finanziari, hanno particolare rilievo quelle collegate con il Territorio, l’Ambiente, le infrastrutture sociali – ad esempio per Sanità, Istruzione, Logistica, Trasporti – i complessi per l’uso pubblico, stadi, aeroporti, teatri, uffici, ecc. – gli stabilimenti per la produzione o distribuzione di beni e servizi, e ancora il patrimonio immobiliare di Stato, Regioni, Enti locali.

Sono beni che richiedono controlli – certamente su progetto, realizzazione, efficacia, efficienza, sicurezza – e per mantenere nel tempo la loro funzionalità sono necessari processi di Manutenzione che, nello scenario descritto, si realizzano dopo scelte caratterizzate dall’incertezza e da possibili responsabilità civili e penali degli amministratori e dei dirigenti degli organismi che autorizzano o attuano detti processi.

In effetti le articolazioni della Pubblica Amministrazione non sembrano ancora ben coordinate tra loro. Sono sempre possibili conflitti di attribuzione, mentre non risulta ancora ben definito l’equilibrio tra i controlli che riguardano soprattutto o la natura e l’efficacia dei servizi collegati alle funzioni amministrative o la regolarità e coerenza degli stessi procedimenti amministrativi.

È un aspetto che interessa in modo particolare la cosiddetta “burocrazia difensiva”; in proposito la rigorosa analisi statistica riportata nell’articolo Indagine sull’amministrazione difensiva di Stefano Battini e Francesco Decarolis (Rivista Italiana di Public Management – Vol 3, N.2, 2020) riporta che secondo i RUP [Responsabili Unici del Procedimento – N.d.R.] intervistati “…una quota tra il 30 e il 50 percento delle decisioni sia individuali che della stazione appaltante di provenienza vengano prese in ottica difensiva.”

In alcuni ambiti la complessità descritta può essere accentuata dalle decisioni delle Authority o dalla legislazione concorrente tra Stato e Regioni, come può emergere nelle Conferenze dei servizi o nei rapporti Concedente/Concessionario.

In più, Regioni ed Enti locali tendono a privilegiare le politiche della spesa rispetto ad altre ritenute meno popolari, mentre – prendendo come riferimento uno spunto sintetico di Giuseppe Beato su EticaPA del 10 maggio 2022 – si riscontrano improvvisi rafforzamenti e quindi allentamenti dei controlli non collegati a una visione strategica (ad esempio di politica economica) ma rispettivamente o a pressioni dell’opinione pubblica (dopo episodi di corruzioni o disastri) o a emergenze contingenti (rivitalizzare qualche settore economico). Sembra auspicabile, comunque, un ruolo ancora più incisivo sulla gestione della spesa da parte della Corte dei conti.

Quanto precede aiuta a comprendere i contrasti e le incertezze tra i cittadini, nella società, nella politica, o nelle stesse rappresentanze di interessi, quando si deve decidere sui “controlli”. In particolare, per la Manutenzione, le prescrizioni possono rinviare a funzioni generali ma prive di indicazioni operative (assicurare l’alta sorveglianza; vigilare per garantire; ecc.) o indirizzare a obiettivi specifici espressi in termini generali (garantire la sicurezza; ecc.).

Così, di fatto, negli organismi interessati si caricano di responsabilità civili e penali o le posizioni di vertice (per assenza di indicazioni sulle attività essenziali da svolgere), o gli operatori incaricati delle fasi conclusive dei processi (asseverazioni, ispezioni delle attrezzature per la sicurezza, ecc.).

Si trovano sempre più spesso, da un lato coloro che ritengono i controlli necessari soprattutto per definire ed ampliare la trasparenza e per garantire i rapporti tra Istituzioni, Enti, persone fisiche e giuridiche, e dall’altro coloro che li considerano quasi un restringimento della libertà, anche di impresa, e un ostacolo allo sviluppo. Si può arrivare a divergenze aprioristiche: avviene ad esempio nel dibattito sui controlli ex ante o in corso di realizzazione o ex post di un’opera, quando si trascurano aspetti come l’impostazione delle procedure di acquisto/appalto, o la natura e dimensione di un’opera o la sua durata economica.

L’insieme delle considerazioni che precedono sottolinea l’utilità di valutare nuovi punti di vista sia per continuare a diffondere la cultura della Manutenzione, soprattutto nelle Istituzioni e negli organismi di rappresentanza di interessi, sia per comunicarla al “sociale” fino a far nascere una maggiore richiesta di Manutenzione, sia ancora per trasformare l’insofferenza già delineata nei cittadini e nelle forze produttive in una parziale assunzione di responsabilità diretta verso il Territorio, l’Ambiente, le infrastrutture, il costruito.

Le ipotesi di dettaglio che seguono sono suggerite solo come spunti di riflessione.

Per un’economia dei controlli

Le Linee guida della Manutenzione delle Infrastrutture nel Territorio del CNIM (Edizione DEI e SAPIENZA-CERI, 2019) dimostrano con uno stringente ragionamento economico che la Manutenzione è una forma di investimento che “si paga da sé”. Peraltro, l’orizzonte economico si può ampliare.

Alcuni Stati, in particolare Francia e Germania, dove i controlli mostrano un’architettura chiara e coerente, risultano forti e resilienti: danno certezze agli Enti che li gestiscono, alle Istituzioni che finanziano le opere, ai cittadini e ai corpi sociali intermedi; assicurano qualità confrontabili; aiutano il dialogo tra i sistemi scientifici, produttivi, finanziari a vantaggio della collettività.

Partendo da questo punto di vista si possono mettere a confronto alcuni Stati europei con il nostro Paese per misurare anche sul PIL sia l’incidenza del “valore economico” che i controlli assicurano direttamente e indirettamente, sia il livello – mai analizzato – dell’intera occupazione del settore, sia in ultimo alcuni differenziali di efficienza e una misura della ricchezza dissipata per le disfunzioni finora accennate.

A titolo di esempio la Raccomandazione del Consiglio sull’Integrità nel Settore Pubblico-OCSE Strumenti Giuridici – 2017 sottolinea che nei Paesi aderenti, dal 10 al 30% di un’opera pubblica rischia di andare perso per cattiva gestione e corruzione.

Per i controlli e la Manutenzione nell’ambito della sfera pubblica

Alcune politiche innovative hanno costi trascurabili. Tramite una analisi down/top che parta dalle esigenze operative finali di una infrastruttura in rapporto alla sua Manutenzione, si possono definire delle “filiere” di atti autorizzativi e di controlli limitandoli a quelli per le garanzie essenziali finanziarie, amministrative, di sicurezza, tecniche.

Si dovrebbero attribuire responsabilità esclusive, univoche e ben delimitate, alle funzioni degli organismi interessati, possibilmente secondo un criterio di prevalenza e, quindi, ridurre il ricorso alle prassi di formule quali “sentito il parere di…”, “di concerto con…”, spesso all’origine di ritardi conflittuali.

Possono essere introdotti rapidamente anche i criteri reputazionali nell’aggiudicazione dei contratti pubblici, accompagnati da un adeguato inasprimento delle sanzioni repressive attraverso l’uso degli stessi criteri. Inoltre, la diffusione dei poco noti “controlli collaborativi”, può comportare un ampliamento del rapporto di fiducia con le Istituzioni.

Questo tipo di scenario, ampliato e reso coerente, contribuirebbe a limitare quella interpretazione estensiva di “alta sorveglianza” o di “vigilanza” in grado di determinare procedimenti civili e penali assimilati da alcuni all’introduzione di fatto nel nostro ordinamento di una responsabilità penale oggettiva, che scavalca l’art. 27 della Costituzione quando afferma che “la responsabilità penale è personale”.

Per la digitalizzazione dei controlli nei processi di Manutenzione

Non risultano ancora dati organici su una maggiore efficienza conseguita dalla digitalizzazione o dalla informatizzazione nei controlli operati dalla Pubblica Amministrazione. Comunque, la digitalizzazione si è diffusa molto velocemente nell’ambito della Manutenzione, soprattutto dopo il crollo del viadotto sul Polcevera nel 2018.

Da un lato per la progressiva obbligatorietà del BIM (introdotto con il D.M. 560/2017 modificato dal D.M. 312/2021), dall’altro per la diffusione dei monitoraggi effettuati tramite sensori.

Quest’ultimo tipo di intervento viene spesso ritenuto più efficace rispetto a una buona Manutenzione, ma richiede di valutare ed elaborare le informazioni dei Big data raccolti con gli strumenti dell’Intelligenza Artificiale per comprenderne e definire le implicazioni operative. È maturata, così, l’urgenza di mettere a punto anche delle Linee guida relative alla digitalizzazione e ai monitoraggi effettuati tramite sensori nei processi di Manutenzione per il territorio e le infrastrutture.

Di Paolo Cannavò, Comitato scientifico FINCO

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